В сценарии устойчивого развития, предполагающем значительное сокращение использования ископаемого топлива, нефтегазовые доходы бюджетов в мире могут сократиться в ближайшие 20 лет на 51%. В деньгах это $13 трлн. Недостача у 40 наиболее нефтезависимых стран составит $9 трлн (падение на 46%), говорится в докладе, подготовленном аналитическим центром Carbon Tracker и Центром развития ОЭСР.
У России нефтегазовые среднегодовые доходы бюджета за эти 20 лет упадут на 47% по сравнению с 2015–2019 гг. Тогда они составляли $120 млрд в год. То есть в ближайшие 20 лет российский бюджет будет недополучать в среднем $56,4 млрд в год. Конечно, это будет не так заметно поначалу, но чем активнее мир будет бороться с изменением климата, сокращая потребление углеводородов, тем сильнее будет расти дыра в российском бюджете.
Оценки Carbon Tracker основаны на сравнении двух сценариев спроса на нефть в период до 2040 г., подготовленных Международным энергетическим агентством. В сценарии уже объявленных мер, то есть при развитии мировой экономики в рамках нынешнего тренда, среднесуточный спрос на нефть почти перестает расти с начала следующего десятилетия, но остается выше 100 млн баррелей (см. график). В качестве средней цены нефти в таком сценарии Carbon Tracker взял долгосрочную оценку Rystad Energy в $60 за баррель.
В сценарии устойчивого развития (50%-ная вероятность ограничения роста мировой температуры на 1,65°) спрос на нефть падает ниже 70 млн баррелей в сутки, цена взята на уровне $40 за баррель.
Нефтезависимые страны — это 40 стран с наибольшим отношением нефтегазовых доходов бюджета к ВВП. В список не включены страны с диверсифицированной налоговой базой, такие как США, Китай, Бразилия, Великобритания и др.: у них сокращение доходов от нефти и газа не сильно повлияет на устойчивость бюджета.
Тяжелые последствия
Доля нефтегазовых доходов в российском федеральном бюджете снижается, в 2020 г. она была минимальной — 28%. Тем не менее долгосрочное падение цен на нефть несет серьезные риски для бюджета, предупреждал Минфин. По его расчетам, даже средний ценовой шок (снижение цен на нефть до $25–30 за баррель в течение 3–5 лет) приведет к выпадающим нефтегазовым доходам в 4–11% ВВП. При худшем сценарии, если цены не превысят $10 за баррель, бюджет в течение 10 лет потеряет 42,9% ВВП. Угроза вполне реальна, писал Минфин в основных направлениях бюджетной политики до 2023 г. Помимо декарбонизации против рынка нефти могут играть изменения потребительских привычек, ускорившиеся в связи с пандемией коронавируса, ссылалось министерство на прогнозы BP, а переход на удаленную работу части сотрудников может структурно снизить спрос на топливо. Резко растет и плата за выбросы.
Хотя у России достаточно низкий уровень долга и инвестиционный кредитный рейтинг, что выгодно отличает ее от многих нефтезависимых стран и уменьшает потенциальный урон для бюджета, наличие большого населения (почти 144 млн человек) может «в реальности спровоцировать более тяжелые последствия от потери доходов», предупреждают эксперты Carbon Tracker.
Дилемма заключенного
Нефтезависимые страны, отмечается в докладе, оказываются перед дилеммой заключенного (проблема в теории игр, согласно которой рациональные игроки не всегда будут сотрудничать друг с другом, даже если это в их интересах). При снижении глобального спроса на нефть постепенное совместное сокращение добычи позволяло бы странам поддерживать цены и минимизировать потерю доходов. Но они могут поддаться искушению побыстрее монетизировать свои ресурсы, пока на них есть еще какой-то спрос; это нанесет ущерб всей отрасли и может привести к более значительному падению цен. «Поэтому государствам нужно будет ограничивать инвестиции в разработку ископаемого топлива либо напрямую при выдаче разрешений государственным нефтяным компаниям, либо забирая стимулы у частных компаний», — говорится в докладе.
В России считают, что сокращение инвестиций многими частными компаниями (стратегические планы по постепенному уходу от нефтедобычи объявили все ведущие европейские нефтяники; многие компании, в том числе в США, снизили вложения из-за прошлогоднего кризиса) позволит занять освобождающуюся нишу компаниям государственным. Об этом, в частности, говорил прошлой осенью первый вице-президент «Роснефти» Дидье Касимиро. Тогда же замминистра энергетики Павел Сорокин заявлял, что нужно приложить все усилия, чтобы побыстрее добыть углеводороды и пустить их на благо экономики.
Доля госкомпаний, у которых себестоимость добычи обычно ниже, чем у частных, действительно может вырасти, подтверждает Carbon Tracker, — с 55% мировой добычи нефти и газа в 2020 г. до 64% в 2040 г. Но сама добыча в сценарии устойчивого развития сократится у них за этот период на 28% — с 52 млн до 38 млн баррелей в сутки, говорится в докладе.
Более того, почти у всех крупных 20 госкомпаний (в их числе «Газпром» и «Роснефть», см. график) так много потенциальных проектов, что при их реализации добыча превысит спрос даже в сценарии объявленных мер, не говоря уже о сценарии устойчивого развития, отмечает Carbon Tracker.
Спрос на углеводороды, несмотря на процессы декарбонизации в экономиках той же Европы, будет оставаться на высоком уровне, однако их доля в мировом энергобалансе упадет, говорится в ответе аппарата вице-премьера Александра Новака, ранее возглавлявшего Минэнерго, на запрос VTimes: «Также изменятся цели закупки этих энергоресурсов — вырастет доля использования углеводородов в нефтегазохимии. При этом общее потребление энергии в мире будет расти — по прогнозам, на 30% примерно к 2035–2040 гг. Спрос на газ останется наиболее устойчивым среди ископаемых видов топлива до 2040–2050 гг., а Россия — среди лидеров по запасам газа, у нас активная повестка в области развития продаж трубопроводного газа и СПГ».
Поэтому ограничение выдачи лицензий на разработку месторождений в правительстве считают ошибочным. Тем более, подчеркивается в ответе, бюджет все меньше зависит от нефтегазовых доходов, и 2020 год, испытавший на прочность нефтегазовую отрасль и экономику России, стал показательным: если нефтегазовые доходы федерального бюджета сократились на 34% до 5,235 трлн руб., то остальные выросли на 10% до 13,487 трлн руб.
Кроме того, Россия «активно работает над повышением энергоэффективности использования традиционных источников энергии, снижения их „экологического следа“». Ископаемые источники «могут быть экологически нейтральными с учетом развития и применения современных технологий по улавливанию и утилизации вредных выбросов, а также за счет компенсационных мероприятий», включая лесные проекты.
Реформы против нефти
Авторы доклада считают, что странам уже сейчас необходимо действовать, чтобы снизить зависимость от нефтегазовых доходов, которые будут сокращаться с течением времени. В вышедшей в 2020 г. работе экономистов Всемирного банка «Сотрудничество в декарбонизируемом мире: климатические стратегии для зависимых от ископаемого топлива стран» даются следующие рекомендации:
- Некоторые страны с низкой себестоимостью добычи могут скорректировать налоговый режим, чтобы получать больше доходов от денежного потока на устье скважины, — фактически ввести углеродный налог. Другие могут вводить дополнительные налоги (например, некоторые страны Персидского залива в последние годы ввели НДС и акцизы) либо отменять неэффективные льготы.
- Создать суверенные инвестфонды для перенаправления нефтегазовых доходов в долгосрочные инвестиции. Существующие фонды нужно переориентировать, чтобы они не просто компенсировали выпадающие доходы бюджета при падении сырьевых цен, но были механизмом для внутренних инвестиций, отделенным от обычных бюджетных операций. Для этого можно создать несколько инвестфондов с разными целями.
- Создать регуляторные стимулы, чтобы минимизировать не подлежащие отмене капиталоемкие инвестиции в нефтегазовую инфраструктуру. Важно удержать госкомпании от реинвестирования прибыли в новые дорогие проекты, которые в будущем могут оказаться пустой тратой денег. Сбереженные средства лучше направлять в инвестфонды, поддерживающие ненефтяную экономику.
- Активно развивать ненефтяные отрасли, чтобы расширить налоговую базу и сократить необходимость платить зарплаты большому количеству бюджетников. Ключевой фактор для развития таких отраслей — качество институтов, включая низкий уровень коррупции и бюрократии.
- Проведение таких реформ будет включать противодействие интересам влиятельных групп, отстаивающих существующий порядок и привилегии, выступающих против структурных преобразований. Попытаться преодолеть такие барьеры можно, сделав реформы выгодными для широких слоев населения. Средства, не инвестированные в новые нефтяные проекты или сэкономленные благодаря отмене субсидий и льгот, должны быть четко направлены на программы, положительно влияющие на жизнь большого числа людей. Увеличение расходов на инфраструктуру, образование и здравоохранение, целевые трансферты бедным — все это поможет сформировать политический капитал, необходимый для проведения спорных реформ.
Предсказать, с какой скоростью будет происходить отказ от углеводородов, точно невозможно, говорит Дмитрий Маринченко, старший директор отдела корпораций Fitch Ratings в Лондоне: «Компании и страны сейчас пытаются скорректировать свои стратегии, но консенсуса по тому, как действовать, нет. Наращивать добычу планирует не только Россия, но и ОАЭ или Ирак». В итоге разработка запасов нефти в Арктике («Роснефть», например, намерена потратить 10 трлн руб. на проект «Восток ойл») может оказаться как правильным, так и провальным решением, говорит Маринченко: «В идеале такие большие решения должны приниматься с привлечением экспертов, дебатами в парламенте и так далее, поскольку речь идет о довольно больших инвестициях и налоговых льготах, но понятно, что в России такой практики нет».
«России необходима диверсификация экономики, которая невозможна без реформ, инноваций, конкуренции, реинтеграции в глобальную экономику, но [при нынешней политике] ничего этого не будет», — скептичен Сергей Гуриев, профессор экономики Sciences Po.
